【规划师论坛2】精细化管理下武汉市控规层面城市设计转型特征和实施途径

Original 2017-12-29 谢波丁杨等 规划师杂志

主题：精细化管理与城市设计

【编者按】

城市建设要求以法律法规为依据、以提高管理效率与效益为目的，运用现代管理模式，对管理对象实施精细、准确、快捷的规范与控制。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》强调通过精细化管理，从精细、高效、合理有序的视角关注城市设计。为此，本期“规划师论坛”栏目以“精细化管理与城市设计”为主题，在阐述精细化管理与城市设计内涵的基础上，对精细化管理与城市设计的对接思路与方法、应对策略及实施、改善途径等展开探讨，以期为读者们提供有益参考。

【规划师论坛2】

精细化管理下武汉市控规层面城市设计转型特征和实施途径

武汉大学城市设计学院副教授谢波，武汉大学城市设计学院硕士研究生丁杨，武汉市规划设计研究院规划师张帆在《规划师》2017年第10期撰文，城市设计在精细化管理背景下正处于转型阶段，面临着设计要素复杂、法定途径不明和实施管控手段不硬等方面的问题，城市设计与控规相结合已成为解决该问题的重要手段之一。文章通过分析现阶段精细化管理下城市设计的法定化、技术化、产品化和公共参与等方面的发展特征，探索控规层面城市设计的目标、对象、内容及实施等方面的转型方向，并以武汉市为例，分析转型期武汉市城市设计的核心问题与发展思路，提出城市设计与控规编制融合、成果转换、实施互促的可行实施途径。

[关键词]精细化管理；城市设计；控规；实施途径；武汉

[文章编号]1006-0022(2017)10-0010-07　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]谢波，丁杨，张帆．精细化管理下武汉市控规层面城市设计转型特征和实施途径[J]．规划师，2017(10)：10-16．

一

研究背景

随着城市建设重点的转移，原本大规模、高速度的粗放型发展模式逐渐向集约高效、宜居适度、山清水秀的集约型发展模式过渡。城市建设的转型带动了城市管理方式的转变，“精细化管理”理念逐渐运用于城市规划管理工作中，它依托数字化和信息化的手段，使城市规划管理实现了程序化、标准化，打破了传统管理责任不明、环节不清、深度不够和把控不强的问题，城市规划管理开始进入协同高效、精确持续的“科学化”新阶段。控规是城市建设管理的主要法定规划，为了加强法定规划对城市空间形态的精细化管控，改变控规“重指标、轻空间”的困境，业内学者就城市设计依托控规共同“控制与引导”城市建设的思路日益达成共识。《城市设计管理办法》(住建令第 35 号 ) 的颁布，更是将城市设计作为提升控规管理水平，进而提升空间品质的重要抓手。武汉市的城市设计经历了从借鉴经验到自成一体，从经济驱动到对空间品质的自我追求，从专注物质空间到统筹城市营造，从理论认知、实践探索、体系编制到试点创新的发展历程。其中，在《武汉市总体规划 (2006—2020)》修编工作完成后，武汉市启动了关于历史风貌、用地强度、立体空间和建设高度的专项城市设计研究，为武汉市城市设计编制体系的建立奠定了前期研究基础。2008 年后武汉市逐步建立了“总体—分区—局部—街坊”四级城市设计编制体系，城市设计对控规的深化和反馈作用、对建筑审批的指导作用在业内基本形成共识。2012 年后，武汉市开始以“地区试点创新”的方式面向城市设计的管控与实施，如何更高水平地产生城市设计作品，以及如何更规范地将城市设计管控要求纳入用地、建管两个环节，是该阶段城市设计工作的核心。

然而，全国范围内城市设计与法定规划的结合还存在技术路线偏差、内容与成果泛化、难以管理和落实等问题。为了使城市设计在法定规划的框架内更具有操作性和实效性，使其作为“技术支撑”提升规划管理的科学性，本文从精细化管理背景下城市设计的发展趋势分析入手，思考控规层面城市设计的转型方向，并以武汉市为例，探索城市设计的编制方法、成果转换与实施管理的途径。

二

精细化管理下城市设计的转型发展特征

（一）精细化管理下城市设计的发展趋势

增量规划时期，城市设计由于自身的操作性不高、法定性不强和外在环境的制约，在城市建设与管理中大多无法或彻底实现。而没有城市设计介入的控规聚焦于单纯的“指标管理”，缺少对引导性指标的深化和落地，忽略了城市品质与地域个性的营造，导致城市空间的均质化发展、“千城一面”等问题日益凸显。存量规划时期，城市规划关注的重点转向旧城更新、环境整治、基础设施提升、历史风貌保护、产业升级和拆迁安置等方面，由于无法回避“既有产权人”的问题，使得原本“依托于控规，以城市规划许可程序的形式来进行强制性实施”的城市管理手段已显得力有不逮。为了面对新时期城市规划管理精细化的要求，城市规划管理者围绕城市设计的法定化、技术化、产品化及公众参与等核心要点问题进行了积极探索。

1.趋势一：城市设计的法定探索

城市设计作为非法定规划，成果形式、内容深度与实施机制均缺少法制保障，难以直接指导城市建设与管理。面对规划制度的缺陷，国内城市设计的合法性途径主要包含两类：一是整合法定的控规，将城市设计作为控规的成果形式之一，并与建设审批程序结合。例如，上海以控规附加图则的形式确立了城市设计的法律地位，并在重点地区绑定设计方案作为出让土地的附加条件，核心要素包括“功能定位、建筑方案、基础设施 / 地下空间”，为上海的城市规划精细化管理奠定了基础。二是依托政府编制地方性规章，促进城市设计成果转化为管理通则，如武汉市通过制定《武汉市城市设计导则成果编制规定(试行)》，体现城市设计的法定地位；并通过开展专项城市设计工作，制定《武汉主城重点地区建筑高度导则》和《武汉市主城区建筑色彩和材质管理规定》等管理通则，为局部地段的城市设计和控规管理提供科学依据，能够有效地调控城市天际线、建设强度及城市特色空间的营造。

2.趋势二：城市设计的技术尝试

大数据环境使城市设计的技术手段具有了新的内涵，新技术的引进使得控规层面的城市设计能更好地贴合城市发展的需求。在城市设计过程中，制图(Mapping)技术能动态反映城市居民的生活规律，对交通流线的组织、公共空间的布局具有重要指导意义；而空间模拟分析技术(VR/AR)的应用，便于城市规划者、市民群众能够直观地感受城市设计带来的空间变化；在城市设计的成果管理中，城市信息模型 (CIM) 在 3D城市模型的基础上，将城市设计导则入库，明确了三维空间的管控等级、规范表达形式与管控方式等属性，形成了制图规范，为城市设计成果的信息化建设与管理奠定了重要基础(图1)。

3.趋势三：城市设计的产品考量

精细化管理背景下，城市设计具有产品化发展趋势。在开发前，城市设计需确定地块的整体定位和总体控制框架，并寻找能够进行城市开发的目标客户进行有效设计。在项目确定后，可结合分工明确的专业技术团队，包括建设方、设计机构与施工团队等，共同确定城市设计内容。以武汉市二七商务区城市设计为例，通过采取“本地机构+国际团队”的运作机制(图2)，合理高效地编制了城市设计。此外，城市设计的“产品”考量不仅局限于设计过程中的流水线生产组织，由于其本身是一个不断臻于完美的过程，城市设计完成后的产品升级和产品追责趋势也日益突出。

4.趋势四：城市设计的公众创新

精细化管理对城市设计的公众参与提出了新的要求，从城市设计前期的民意调查，到中期的城市设计审议，再到后期的城市设计监管反馈，公众参与应贯穿控规层面城市设计的全过程。目前我国城市规划的公众参与较为滞后，居民对城市设计的关注不够，更不用提及相互集结成立公民社团。中国的公众参与虽然起步晚，但在大数据时代，公众正尝试以“数据平台”的方式而非“公民社团”的方式介入城市设计，实现公众参与的创新。例如，武汉众规平台上线的首个规划项目《环东湖绿道实施规划》，立足于多层次、全方位的民意反馈和市民在线自主规划路径这一核心环节，实现了公众对设计结果的被动反馈向引导公众主动参与城市设计的转变；长江主轴专题网站的上线，通过事前设计内容与责任的全落实，实现了从事后公示向全透明城市设计过程的转变(图3)。这类实践将城市设计的目标和服务对象向社会各阶层人群进行了延伸，是一种“自下而上”的城市内生动力的彰显。

（二）精细化管理下控规层面城市设计的转型方向

随着城市设计逐渐向“法定、技术、专业、公众”方向发展，其与规范系统的控规融合有了重要的对接基础，这使控规层面的城市设计朝着“定位精准、研究对象明晰、设计内容深入、实施保障有效”的方向发展，以解决城市设计“研究领域宽泛性、研究对象不确定性”的内在缺陷，并满足控规“易操作、易实施”的固有要求。

1.全面的设计目标向精准化方向转型

控规层面的城市设计应坚持并围绕主要目标，通过“问题指认—问题转译—问题分析—设计构想—目标归纳”的路径进行全面梳理，对设计目标体系按时间序列、横向内容和纵向层次进行精准化分解 (图4)。在目标精准化过程中，需要明确城市设计立足于控规定性、定量、定位和定界的核心要求，其目标的选择应符合以下条件：①需要明确选定的目标重点管控什么、引导什么；②城市的性质、分区的目标、地块的功能均要突出特色差异并分类指导，避免同质化；③城市设计目标需要顾及地方实际能力和民生服务配套，避免过高的城市设计定位，造成巨大的资源浪费及潜在的系统性风险。

2.模糊的设计对象向精确化方向转型

城市设计在某种程度上可以概括为“从空间角度探讨人类的行为活动”，以强调城市空间作为居民日常活动的容器和社会交往的作用。因此，典型人群的确定在城市设计中具有重要的意义，在明确城市设计的目标后，首先需要明确主要服务对象，以实现城市设计对人群空间属性的精确化把握。例如，以城市更新为设计重点的旧城区，需要重点考虑当地原住民的需求；以旅游开发为导向的地区建设，需要考虑的则是游客的吸引需求。其次，需要明确设计对象的空间特征并展开精确化设计，而“分区设计”是控规层面城市设计实现这一目标的重要手段。例如，以生态敏感性为主的地区，城市设计需要确定建设强度的不同阈值；以经济发展为主导的地区，可将公共利益敏感性与城市地价进行叠加，对公共利益敏感性强、城市地价高的地区进行重点区域的城市设计；对于国有土地和集体土地混杂的地区，更是需要明确土地权属，确定城市设计的控制范围，提供不同类型的城市设计方案。最后，城市设计需要对城市生产、生活等功能进行精确化引导。通过城市设计手段完善基础设施配套、延续城市文脉，改善居民生活方式；通过城市设计手段加强产业承接、产城融合，优化城市生产方式；通过城市设计手段实现低碳减排、缓解城市内涝、城市热岛，保护城市生态环境。

3.宽泛的设计内容向精深化方向转型

一方面，为实现城市设计的精细化管理，控规层面城市设计的控制要素将更为精深化。以景观系统的视线通廊为例，传统的做法是以重要景观节点和景观制高点来确定视线通廊的线型。为了加强对视线通廊的导控，新一轮城市设计的设计内容将进一步定位视线通廊风格、明确呈现形式、框定视线范围。以管控要素为例，武汉市将土地利用与地下空间、公共空间、景观环境、综合交通、建筑、城市设施和可持续性7个大类共87项管控要素整理成为要素库，建立了包含基本控制要素 X、提升控制要素 Y和特色控制要素Z的分区分级管控模式( 图 5)。另一方面，设计内容精深化的背后，还隐含着设计标准精准化的要求。城市设计对控规的“定量、定位和定界”具有重要的指导意义，因此容积率、建筑密度、人口容量和千人指标等定量指标需要通过科学化的城市设计手段进行重新验证，以实现控规对各类空间要素的控制，避免由于缺乏技术支撑，导致控规指标的科学性欠缺。

4.失序的设计实施向精明化方向转型

控规层面的城市设计面向城市建设的实施与管理，在精细化管理背景下，城市管理部门需要朝联合监管、主动寻找建设主体及明确实施方式的精明化管理方向转型。①联合实施的监管部门。城市设计所涵盖的内容是综合的、全系统的，但具体的实施监管部门却是分散的，由于实施监管部门的行政壁垒，仅由城市规划人员判断城市设计是否可行缺少科学性，在某种程度上直接造成了城市设计的过度理想化。因此，城市设计转变为控规管控要素时，在项目的初审、会审及专家审议阶段，都应该汇集环保、农业、交通与国土各部门的意见，就其可行性达成共识。②寻找建设主体。规划管理部门应与有能力完成设计意图的开发商和集团主动进行洽谈，并通过政府激励或抑制手段将能够实现城市设计目标的开发商纳入选择范围，保证城市设计的可实施性。③明确实施方式，包括制定前期城市设计实施的政策和法定依据，制定城市设计评估的标准；中期评价融资方式的合理性，确定实施时序并评价其对周边土地的影响；后期评价城市设计的实施情况，并建立城市设计监督反馈机制等。

三

转型期武汉市城市设计存在的核心问题与发展思路

当前，武汉市城市设计还处于从“点状突破”向“面上开花”的探索发展阶段，存在设计要素可操作性不高、设计成果难以指导具体规划建设与管理、缺乏有效评估与实施机制导致管控要求无法落地等核心问题。在精细化管理背景下，城市设计的内涵发生了重大变化，为了适应新时期城市设计的发展趋势与转型要求，武汉市城市设计应围绕以下3个方面实现精细化发展转型(图6)：

（一）控规层面城市设计控制要素的发展思路

如何提高设计要素的可操作性？第一，城市设计过程的精细化，包括了目标精准化、对象精确化和内容精深化，最终实现城市设计控制要素的精细化。其中，控制要素的确定需要以明确的目标、具体的研究对象和深度的设计内容为基础，并以可靠的技术支撑、全面的意见收集和理论验证为保障，以解决武汉市空间管控要素设计深度不足、内容空洞泛化导致的成果针对性不强等问题，从而彰显城市特色，落实对建筑设计的具体指导。第二，从产品考量角度增加城市设计成果的可转译性。当前，武汉市城市设计理念过于理想化，无法对接实际管理的现象常有发生，一些城市设计由于编制人员缺乏一线规划管理经验，其成果常关注空间自身而无法准确地转译成法定规划及建设管理的语言，针对这一问题需要全面贯彻实施精明化的相关内容，可通过产品化组织设计，规范城市设计内容，使城市设计的成果能够直接面向实施。

（二）控规层面城市设计的法定化发展思路

控规层面的城市设计如何做到法定化？第一，明确城市设计体系，确定其与法定规划的对接系统，缓解武汉市同一区域宏观尺度的总体城市设计、中观尺度的城市设计引导管控方案、微观尺度的可实施性城市设计方案并存的现象。第二，确定城市设计成果法定化方式，将城市设计与法定规划或地方政令挂钩能够提高其法定地位，从而指导相关规划建设与管理，保障设计方案管控引导的落实效果，从而能够缓解武汉市城市设计编制成果与法定的城市总体规划、控规无法形成有效对接的问题。

（三）控规层面城市设计的实施管理发展思路

如何实现城市设计实施管理的可控性？第一，通过升级管理手段，减少城市设计实施漏洞。武汉市城市设计的成果灵活多样，但由于缺少具体可实施路径，往往在现实工作中更多只是墙上挂挂的蓝图。面对这一问题，需要以技术手段简化管理步骤，并与审批程序挂钩以增强管理规范性，多样的管理手段能有效地将管控要求与实际建设结合。第二，重视城市设计管理的全过程，实现城市设计实施管理精明化。在城市设计的推进过程中，公众作为实际使用主体的利益与声音常被忽视，导致管控方案缺乏有效的评估和反馈，且由于空间管控要素方案缺少负责单位，无法针对具体落实情况得到及时的修正和调整。武汉市需要对整个城市设计管理过程进行再梳理，为控规层面城市设计实施的全过程提供有效的管理程序。

四

面向精细化管理的武汉市控规层面城市设计的实施途径

（一）城市设计与控规编制融合阶段，提高城市设计要素的可操作性与实施性

在城市设计与控规编制融合阶段，重点在于建立城市特色的空间管控要素体系、城市设计理念与城市管理的对接。

(1) 建立武汉市特色的空间管控要素体系。形成标准化、清晰化、规范化的城市设计管控要素成果内容，并依托“分类型、分区域、分要素”的思路，针对不同的区域、不同的阶段与不同的尺度提出不同的控制指引、要求及示例。在满足城市设计管控要素体系搭建目标的基础上，形成由总体空间格局导引、重要开放空间设计导引、建筑设计导引、交通组织与设施导引、生态环保设计导引、环境设计导引六大方面构成的精细化管控要素内容库(表1)。

(2) 地块城市设计理念与控规指标的对接。以空间管控要素体系为中介，衔接现有控规体系和城市设计成果，依托刚性条件确定城市设计的内容。可通过“主导功能、四线控制、建设强度、建筑高度、风貌色彩和地下空间”等控规指标对接城市设计的具体内容，并配合地方规定进行管控。同时，城市设计与管理人员与市民、专家成员应该积极融入监管主体，在具体设计阶段加强对城市设计技术应用、理念创新的理解，提高对城市设计成果转译的能力，形成弹性化的城市设计管控要素调整路径。设计建设主体可采用“本地机构+国际团队”、“设计团队+实施顾问”、“开发主体+本地机构+市民大众”等多种组合形式以提高城市设计的可转译性和可操作性与实施性，使其成果涵盖众多专业与非专业人员的思想智慧，保证管控要素可快速更新与优化(图7)。

（二）城市设计与控规成果转换阶段，明确城市设计法定化途径

在城市设计与控规编制融合阶段，重点在于城市设计与城市规划的层次衔接及城市设计法定化途径的确定。武汉市的城市设计分为总体城市设计、分区城市设计、局部城市设计和街坊城市设计四层体系。分区城市设计与分区规划衔接，局部城市设计与控规衔接。在各层次中，城市设计与法定规划不断融合、反馈，最终带来城市设计与城市规划系统的循环。其中，分区城市设计的控规导则与局部城市设计的控规细则均为控规的重要内容，且在城市设计与控规编制融合阶段应该基本实现，直接内化为控规的管控要素。对于武汉市城市设计的其他成果，目前主要是以地方性规章形式管理引导，以管理手册具体实现，建议以附加图则形式对控规进行成果补充(图8)，实现其法定地位。

（三）城市设计与控规实施互促阶段，提升控规管理的可控性

随着控规层面城市设计日益丰富的要求，亟需一套简明完整的管理程序保障城市设计的实施(图9)：①结合“一书两证”的行政程序，明晰可实施路径。与“一书两证”的结合，将城市设计作为土地出让时的规划许可，即用地规划许可证、工程规划许可证发放时的必要条件，以强制性的行政力量促其成为城市建设的原则性重要事项。②将开发时序作为管理全过程评判标准，城市设计离不开对城市开发过程的解析，与开发时序结合，以实际的开发时序对城市设计进行审议，杜绝某些地块未经城市设计进入实质开发阶段。当出现分期开发的情况时，在实施互促阶段需要在程序上适当进行循环，以保证城市设计的时效性。在这过程中应预留公众参与反馈空间，城市设计要始终贯彻多方协商、互相监督的机制，围绕多方认可的共同利益进行商洽，尤其在城市设计与控规实施互促阶段，需要提供全面可靠的对话平台。

六

结语

为了使城市设计与控规能够有效结合，在现行的城市规划管理体制下，首先需要使城市设计的成果具有可转译性，聚焦于核心设计要素，并在时间、空间双重维度下进行合理合法的创新提升；其次，需要控规以控制要素体系为落脚点，主动接纳城市设计成果，对接城市规划体系，提供系统、全面、坚实的法律基石、行政支持，从而实现城市设计法定化管理途径；最后，将城市设计真正落地，需要通过把控审批程序与开发过程，以提高控规的管理可控性。当然，公众参与也应贯穿城市设计的全过程，它是实现城市规划精细化管理的重要基础与途径。随着全国城市设计试点城市名单的逐步公布，精细化管理背景下的城市设计将迎来重大机遇与挑战，其成果形式、内容深度、实施与管理方式将为精细化城市规划管理提供重要参考价值。